A transação tributária, prevista na Lei nº 13.988/2020, consolidou-se como um dos principais instrumentos de resolução consensual de débitos tributários federais. O modelo foi estruturado para permitir negociações tanto no âmbito da Receita Federal do Brasil (RFB), para créditos ainda em discussão administrativa, quanto da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), responsável pelos créditos já inscritos em dívida ativa.

Nesse cenário, antes das discussões suscitadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), as transações conduzidas pela PGFN admitiam, com fundamento na Lei nº 13.988/2020 e em sua regulamentação infralegal, como a Portaria PGFN nº 6.757/2022, a concessão de descontos de até 65% sobre multas, juros e encargos, sendo vedada a redução do valor principal do tributo.

Após a aplicação desses descontos, a sistemática ainda autorizava que até 70% do saldo remanescente pudesse ser amortizado mediante a utilização de créditos de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL, desde que observados os critérios legais relacionados à capacidade de pagamento do contribuinte e ao grau de recuperabilidade do crédito tributário.

Já nas transações conduzidas pela Receita Federal, voltadas principalmente à resolução de litígios no contencioso administrativo, os percentuais de concessões tendiam a ser mais restritos, normalmente se observava a limitação da utilização de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL a percentuais próximos de 30% do valor final do débito, percentual inferior ao usualmente admitido nas transações conduzidas pela PGFN.

Nesse contexto, um dos elementos mais relevantes do modelo legal instituído consiste na possibilidade de utilização de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL para amortização parcial do saldo remanescente após a concessão de descontos sobre multa, juros e encargos.

Contudo, esse cenário sofreu profunda alteração em razão da auditoria operacional realizada pelo TCU, que resultou no Acórdão nº 2670/2025 – Plenário, proferido em 12 de novembro de 2025, no âmbito do Processo TC nº 007.099/2024-0.

O contexto e o conteúdo do Acórdão nº 2670/2025 do Tribunal de Contas da União (TCU)

A controvérsia teve origem em auditoria operacional conduzida pelo TCU no âmbito do Processo TC nº 007.099/2024-0, cujo objetivo consistiu em avaliar a governança, a legalidade e a eficiência da política de transação tributária conduzida pela PGFN e pela Receita Federal.

No curso da auditoria, o Tribunal concluiu que existiriam fragilidades relevantes na condução das transações tributárias, especialmente no que se refere à governança institucional, à transparência na divulgação dos acordos firmados, ao monitoramento do cumprimento das obrigações assumidas pelos contribuintes e à segurança dos sistemas utilizados para controle da utilização de prejuízo fiscal.

Além disso, o TCU manifestou preocupação com a extensão das reduções efetivamente concedidas, entendendo que o modelo até então adotado poderia resultar em reduções substancialmente elevadas do valor total da dívida tributária, em alguns casos superiores a noventa por cento do montante originalmente devido.

A partir dessa premissa, o Tribunal passou a adotar interpretação jurídica significativamente mais restritiva quanto à utilização do prejuízo fiscal e da base de cálculo negativa da CSLL no âmbito da transação tributária. Segundo o entendimento consolidado, tais créditos não poderiam ser considerados apenas como forma de pagamento, mas deveriam ser tratados como modalidade indireta de redução do crédito tributário, equiparando-se, em seus efeitos econômicos, aos descontos concedidos sobre multa e juros.

Com base nessa interpretação, o TCU concluiu que a redução global da dívida tributária, considerada a soma dos descontos concedidos e dos valores liquidados mediante utilização de prejuízo fiscal e base negativa, não poderia ultrapassar o limite máximo de 65% do valor consolidado do débito. Além disso, entendeu que a estruturação das transações não poderia resultar, ainda que indiretamente, na redução do valor principal do tributo, sob pena de violação ao regime jurídico estabelecido pela Lei nº 13.988/2020 e de eventual caracterização de renúncia indevida de receita pública.

Diante disso, esse entendimento representou significativa ruptura em relação à sistemática anteriormente adotada pela PGFN. Até então, a prática administrativa admitia que, após a aplicação dos descontos legalmente previstos sobre multa e juros, o saldo remanescente pudesse ser amortizado mediante utilização de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL, até o limite de 70% desse saldo residual.

A reação institucional da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN)

Em reação ao acórdão, a PGFN, embora tenha inicialmente informado que observaria o entendimento do Tribunal como medida de cautela institucional, manifestou expressamente sua discordância técnica quanto a diversos aspectos da decisão.

Nesse sentido, foram interpostos Embargos de Declaração perante o próprio Tribunal de Contas, com o objetivo de obter esclarecimentos, corrigir inconsistências e buscar a revisão parcial do entendimento firmado.

No recurso apresentado, o principal argumento da PGFN consiste na distinção entre duas figuras jurídicas distintas:

• desconto, que corresponde à redução concedida pela Fazenda Pública;
• utilização de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL, que representa forma de pagamento mediante utilização de crédito fiscal pertencente ao próprio contribuinte.

Segundo a PGFN, o limite de 65% previsto na Lei nº 13.988/2020 aplica-se exclusivamente aos descontos concedidos pela Fazenda, não podendo ser estendido ao uso de prejuízo fiscal, que constitui meio de liquidação do débito, e não mecanismo de redução.

Nesse sentido, sustenta-se que o uso de prejuízo fiscal não representa benefício fiscal, não configura perdão de dívida e não gera renúncia de receita.

A Procuradoria destaca, ainda, que a própria Lei nº 13.988/2020 prevê expressamente a possibilidade de utilização de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL até o limite de 70% do saldo remanescente após os descontos, o que demonstra que o legislador estabeleceu distinção clara entre:

• desconto, limitado a 65%;
• uso de prejuízo fiscal e base negativa, admitido posteriormente como forma de pagamento do saldo residual.

Caso o limite de 65% fosse aplicado também a esses créditos fiscais, essa previsão legal perderia utilidade prática.

Outro ponto destacado é que a utilização de prejuízo fiscal e base negativa da CSLL somente é autorizada em hipóteses específicas, como situações em que a dívida é considerada irrecuperável ou de difícil recuperação, ou quando o contribuinte apresenta baixa capacidade de pagamento. Em tais cenários, a União provavelmente não receberia o crédito de outra forma, razão pela qual a utilização desses créditos fiscais viabiliza ao menos a recuperação parcial do valor devido.

Sob essa perspectiva, o entendimento adotado pelo TCU teria potencial para esvaziar um dos principais instrumentos de negociação atualmente existentes, dificultar acordos com empresas em situação de crise e comprometer a própria política pública de recuperação de créditos tributários. Além disso, a restrição pode gerar aumento da litigiosidade, queda da arrecadação e paralisação de negociações em andamento.

A judicialização da controvérsia

Enquanto o recurso interposto pela PGFN aguarda julgamento definitivo no âmbito do Tribunal de Contas, a controvérsia passou a ser objeto de judicialização perante o Poder Judiciário, com decisões liminares relevantes favoráveis aos contribuintes.

Destaca-se, inicialmente, a decisão proferida pela 1ª Vara Federal da Seção Judiciária de Goiás, nos autos do Processo nº 1079273-45.2025.4.01.3500. Nesse caso, a empresa contribuinte havia iniciado negociações com a PGFN sob a sistemática anterior, mas foi posteriormente informada de que não poderia utilizar prejuízo fiscal para amortização do saldo remanescente, em razão do novo entendimento decorrente do acórdão do TCU.

Diante disso, a empresa ajuizou ação judicial visando assegurar seu direito à análise da proposta de transação nos termos da legislação vigente e, ao apreciar o pedido liminar, o Juízo concluiu que o TCU havia estabelecido limitação não prevista na Lei nº 13.988/2020, em potencial violação ao princípio da legalidade e, com base nesses fundamentos, foi concedida liminar determinando que a PGFN analisasse a proposta de transação sem aplicar as restrições impostas pelo TCU.

Em decisão semelhante, proferida pela Justiça Federal do Rio de Janeiro, nos autos do Processo nº 5130435-31.2025.4.02.5101, envolvendo a empresa Bluecom Conectividade, em recuperação judicial, o Juízo reconheceu que a interpretação adotada pelo TCU criava restrição não prevista em lei, comprometendo a efetividade da transação tributária e prejudicando o processo de recuperação empresarial. Assim, foi determinado que a PGFN analisasse a proposta sem impor limitação cumulativa ao uso de prejuízo fiscal e base negativa da CSLL.

Perspectivas e desdobramentos

Diante desse cenário, verifica-se que a controvérsia ainda se encontra em fase de definição institucional, o recurso interposto pela PGFN perante o TCU permanece pendente de julgamento, e novas decisões judiciais já estão sendo proferidas, consolidando o entendimento atualmente em discussão.

O desfecho definitivo da controvérsia dependerá da evolução desses julgamentos e da eventual consolidação da jurisprudência sobre o tema, sendo recomendável o acompanhamento contínuo desse cenário, especialmente por contribuintes que pretendam aderir ou já tenham aderido a programas de transação tributária.